前 言：

行政诉讼案件传统上采用被告行政主体所在地法院管辖的模式。由于该模式易受地方行政干预，公正性曾受到质疑。为此，探索行政诉讼案件跨区域司法管辖的改革应运而生。各地法院发挥地方司法能动性，积极实践施行集中管辖、异地审理等模式，不仅加强了对行政权力的司法监督，推动了司法资源的优化配置，更增强了公众对行政审判的信任，是我国司法体系现代化的重要举措。本文通过对最高院及各地法院相关行政管辖规定的梳理，总结出实务中行政诉讼案件跨区域司法管辖的几种不同模式，观察其在法律实践中的具体运用及存在的问题，以对律师在实务中应注意的要点作出提示。

一、 行政诉讼案件司法管辖改革背景

为减少地方政府对行政审判的干预，增强法院依法独立公正审理行政案件的能力，自 2013 年开始在最高人民法院（以下简称“最高院”）的统一指导下，各地方法院开展了一系列行政诉讼管辖的改革，改变以被告住所地为管辖法院的做法，探索法院跨区域管辖行政案件的新举措，初步建立了与行政区划适当分离的司法管辖体制。

2013 年 1 月 4 日，最高人民法院发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3 号），要求通过上级人民法院统一指定的方式，将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，交由其他基层人民法院集中管辖。

2015 年 5 月 1 日，修订后的《行政诉讼法》第 18 条第 2 款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨区域管辖行政案件。”该条款内容在 2017 年修正的《行政诉讼法》中亦得到了保留。

2015 年 6 月 17 日，最高人民法院印发《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》（法发〔2015〕8 号），要求：“行政案件集中管辖改革以普通人民法院为主，同时可以充分挖掘其他可利用司法资源，如铁路运输法院等。” “已经设立跨行政区划人民法院的北京、上海，可以逐步将行政案件向跨行政区划法院及两地铁路运输基层法院集中。”“非集中管辖法院的行政庭，可以审理当事人选择由本地法院审理的案件或者事实清楚、权利义务关系明确、争议不大且可以适用简易程序审理的案件，办理部分非诉行政申请执行案件，协助集中管辖法院办理有关委托事项。”

二、 各地法院行政诉讼跨区域管辖的模式

因行政诉讼相关立法和最高院的指导意见中未在顶层设计层面统一行政诉讼异地管辖的具体模式，而是赋予中高级人民法院自行探索设计的空间，各地法院在改革中探索出了多种跨区域管辖模式，呈现出多元化的发展态势。现就现行跨区域管辖模式及代表地区介绍如下：

（一） 一般集中管辖模式：集中于特定的基层法院或铁路运输法院管辖

1. 普通法院集中管辖

此种管辖模式系将在原本属于全市各基层法院管辖的一审行政案件统一指定到其中一个或者几个基层法院来进行集中管辖，承担集中管辖任务的基层法院辖区内行政案件依旧由该法院管辖。

代表地区：广东省深圳市

依据：《广东省深圳市中级人民法院关于实施行政案件集中管辖的公告》（2015 年 6 月 26 日发布）。

代表地区：江苏省南通市

依据：《南通市中级人民法院关于指定南通经济技术开发区人民法院集中管辖全市一审行政案件的公告》（2018 年 7 月 1 日施行）。

2. 铁路运输法院集中管辖

2015 年，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见———人民法院第四个五年改革纲要（2014－2018）》，明确将铁路法院改造为跨行政区划法院，铁路运输法院成为推进跨区域行政管辖的重要依托。由铁路运输法院集中管辖系将原本属于全市各基层法院或中级法院管辖的一审行政案件统一指定到对应级别的铁路运输法院进行集中管辖，以实现司法的“去地方化”。

代表地区：广东省广州市

依据：广东省高级人民法院《关于我省铁路运输法院集中管辖广州市行政案件的公告》（2015 年 12 月 25 日发布）。

代表地区：黑龙江省

依据：《黑龙江省高级人民法院关于全省铁路运输两级法院跨行政区域管辖行政案件的公告》（2021 年 12 月 23 日发布）。

（二） 集中交叉管辖模式：集中管辖法院间进行交叉管辖

1. 普通法院集中交叉管辖

此种管辖模式系由几个普通法院集中管辖全市法院管辖的一审行政案件，同时集中管辖的几个法院间进行交叉管辖。

代表地区：山西省

依据：《山西省高级人民法院关于跨行政区域集中管辖行政案件的公告》（2016 年 4 月 20 日发布）。

2. 普通法院和专门法院集中交叉管辖

此种管辖模式系指由几个普通法院和专门法院集中管辖一审行政案件，集中管辖的普通基层法院之间实施交叉管辖。

代表地区：上海市

依据：《上海高院调整基层法院知识产权案件、行政案件和未成年人刑事案件集中管辖》（2018 年 7 月 1 日起施行）。

（三） 异地交叉管辖模式

此种管辖模式将普通法院管辖的行政诉讼案件（包括不动产专属管辖的案件）的管辖权交由原管辖地以外的人民法院行使。

代表地区：天津市南开区、红桥区、河东区、河西区

（注：知识产权一审行政诉讼案件除外） 依据：《天津市高级人民法院关于在本市部分基层人民法院开展行政诉讼案件异地管辖试点工作的公告》（2022 年 6 月 23 日发布）。

代表地区：海南省海口市（实施“轮转式”异地管辖）

海口市各法院之间的管辖关系为：龙华→秀英→琼山→美兰→龙华。 依据：《海南省高级人民法院关于在全省开展行政案件跨行政区域异地管辖改革实施方案》（“海南高院”微信公众号 2022 年 4 月 8 日发布）。 [1]

（四） 当事人选择管辖模式

此种模式系赋予当事人以管辖选择权，准许原告在起诉时既可以选择行政机关所在地的法院管辖，也可以向其他基层人民法院或者铁路运输法院提起诉讼。

1. 选择同一片区的其他法院

当事人可以选择被诉行政机关所在地提起诉讼，也可以选择向同一片区的其他法院提起诉讼。

代表地区：山东省青岛市

依据：《青岛市中级人民法院民事、行政案件级别管辖明白纸》（2022 年 3 月 30 日发布）。

2. 选择整个市级区域内的法院

代表地区：浙江省丽水市

依据：丽水市中级人民法院《关于实施行政诉讼跨域管辖制度的意见》（2024 年 1 月 12 日发布）。

3. 属地管辖与异地管辖二选一

当事人可选择原管辖法院管辖，也可以选择异地集中管辖法院管辖。以属地管辖为原则，当事人选择异地交叉管辖为补充。

代表地区：浙江省杭州市 依据：《浙江省杭州市中级人民法院关于调整行政诉讼案件管辖的公告》（2024 年 1 月 1 日起实施）。

（五） 专业性强的行政案件集中管辖模式

对于专业性较强的行政案件，如知识产权类、涉税、海事、金融及互联网行政案件，在北京、上海、广州等存在专门法院的地区，主要集中于专门法院管辖，或由特定普通法院集中管辖，以提升审判专业度。

1. 知识产权类行政案件

代表地区：北京

依据：最高人民法院《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》（2021 年 1 月 1 日起施行）。

2. 海事类行政案件

代表地区：上海、江苏 依据：《上海市高级人民法院关于上海海事法院管辖海事行政案件的规定》（2017 年 1 月 4 日起施行）；《江苏省高级人民法院关于依法确定海事行政案件受案范围的纪要》（2022 年 11 月 23 日施行）。

3. 税务类行政案件

代表地区：上海

依据：上海市高级人民法院《关于本市以税务部门为当事人的行政案件集中管辖的规定》（2024 年 2 月 23 日起施行）。

4. 互联网类行政案件

代表地区：北京、广州、杭州、成都 依据：《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》；《最高人民法院关于同意成都铁路运输第一法院内设专门审判机构并跨区域管辖部分互联网案件的批复》。

5. 金融类行政案件

代表地区：上海 依据：《最高人民法院关于上海金融法院案件管辖的规定》（2021 年 4 月 21 日起施行）。

6. 环境资源类行政案件

代表地区：内蒙古自治区

依据：《内蒙古自治区高级人民法院关于对全区法院部分环境资源案件实施集中管辖的公告》（2024 年 1 月 1 日施行）。

（六） 异地管辖的例外：属地管辖

某些施行异地交叉管辖的法院，对于部分行政纠纷（如因房屋、土地等不动产所引发的行政纠纷）一律实行属地管辖，不予适用异地交叉管辖。

代表地区：浙江省杭州市 下列行政案件一律实行属地管辖：

1. 《行政诉讼法》第 20 条规定的因不动产提起诉讼的行政案件；
2. 涉及土地房屋征收、搬迁引发的行政行为相关案件；
3. 涉及违法占地、违法建设引发的行政行为相关案件；
4. 其他不适宜适用异地交叉管辖的行政案件。

三、 律师视角下对行政诉讼异地管辖的实务提示

1. 准确认定管辖法院。 因国家层面并无统一的标准，各地异地管辖模式具有多元化和多变性特征。在选择起诉法院时，需注意查询当地高级法院、中级法院的最新通知。对于不熟悉的外地法院，可联系该院立案庭予以核实，以免因管辖法院选择错误导致案件延误。

2. 重视诉讼风险评估。 各地执行异地管辖的尺度不一。部分地区通过巡回审判点方式派驻法官，审判组织实质上并未脱离原行政机关所在地法院。此外，部分改革仅在局部地域试点。律师需对这些情形下可能存在的地方政府干预风险保持警惕，并客观评估司法环境。

3. 帮助当事人做出最有利选择。 在当事人拥有管辖选择权的情况下，律师应通过查询各级法院的司法审判白皮书、官网法官介绍及裁判文书网，全面分析评估不同法院的行政审判专业能力和司法尺度。综合评估后，引导当事人选择更有利于案件公正、高效处理的法院。

注释： [1] 据悉，海口市 2024 年不再施行该“轮转式”管辖模式，仍以行政机关所在地法院作为管辖法院，具体以当地法院管辖口径为准。