引 言：

在行政管理过程中，行政机关可能会发现自身决定存在错误，并通过撤销或变更来进行纠正。然而，这类自我纠正行为往往影响行政相对人合法权益并引发争议。尽管当前法律对行政机关的自纠行为缺乏明确系统的规定，但法院仍需在实践中确立合法性审查标准，以监督行政自纠行为的规范作出、保障相对人权益。笔者曾代理的一起 “黄某诉某镇政府撤销不予处罚决定案” [1]，被评选为上海法院 2021 年度十大行政审判典型案例，本文以此案尝试探讨法院如何对行政机关的自纠行为开展司法审查。

【裁判要旨】

行政机关对其作出的不予处罚决定予以撤销，对行政相对人造成不利影响时，行政相对人可对该撤销决定予以起诉，法院应当受理。法院对撤销行为进行合法性审查时，应着重审查撤销决定的作出是否具有充分的事实依据、是否符合正当程序原则的要求，并需综合各种因素考量撤销决定的作出是否适当。当被诉行政机关并无充分事实依据证明原不予处罚决定存在其所指称的错误，且行政相对人对不予处罚决定的作出并无过错，撤销决定的作出亦未经正当程序时，行政相对人请求判决撤销该撤销决定，人民法院应予支持。

【案情简介】

上诉人（一审原告）： 黄某 被上诉人（一审被告）： 某乡镇人民政府（以下简称为 某镇政府 ）

2020 年 7 月，某镇政府下属城管执法中队检查发现，黄某在其住宅西侧使用渣土填堵河道，经委托测绘公司测绘，填堵河道面积达到 231.25 平方米。镇政府作出通知，认定黄某擅自填堵河道的行为违反《上海市河道管理条例》第二十六条之规定，依据该条例第四十二条之规定，责令其于 2020 年 7 月 23 日 17 时前恢复原状。

后黄某根据镇政府的要求自行进行整改，经镇政府现场核实，认定黄某的违法行为轻微且已经自行整改，故作出不予行政处罚决定。同年 9 月，城管执法中队再一次进行复查测绘，认为原河道面积 270.71 平方米，已整改面积 195.77 平方米，未整改面积 74.4 平方米，遂镇人民政府又于 11 月 23 日做出了《关于撤销〈不予行政处罚决定书〉的决定》并责令黄某于 2020 年 11 月 27 日之前进行改正。黄某不服，遂起诉，要求撤销上述撤销不予处罚决定。

【法院裁判】

一审认为： 被诉撤销不予处罚决定的内容系某镇人民政府因先前《不予行政处罚决定书》所认定的已整改情形错误，决定撤销该不予处罚决定，并责令黄某限期改正。原审法院认为，根据镇政府提交的调查笔录、相关测绘报告、河道蓝线图等，可以认定系争区域属于河道。其次，关于责令限期改正是否合法，镇政府在作出《不予行政处罚决定书》后进行现场复核及第二次测绘，认定尚有部分河道未整改完毕，据此要求黄某再次改正，事实清楚。由于责令改正并非行政处罚，未对行为人科处新的义务，故镇政府的做法并无不当。一审判决： 驳回黄某的诉讼请求 。一审判决后，黄某不服，提起上诉。

二审认为： 镇政府针对上诉人黄某填堵河道的行为调查后，认定面积为 231.25 平方米并责令其改正。黄某按要求整改并经镇政府现场检查确认整改完毕，镇政府据此作出《不予行政处罚决定书》。之后，镇政府再次检查并经重新测绘认定未整改面积 74.4 平方米，仅据此认定黄某整改不到位。但两次测绘结果不同并非黄某过错所致，且镇政府未将认定整改不到位的事实告知黄某，亦违反正当程序。因此，被诉撤销不予处罚决定认定事实不清，证据不足，程序违法。二审判决： 撤销一审判决，并撤销被诉撤销不予处罚决定 。

【律师评析】

行政机关具有自我纠错的职责，当行政机关在行政程序中发现前序作出的行政行为存在错误时，往往通过撤销、改变、补正等方式进行自我纠正。此类行为对当事人的权利义务产生影响，应具有可诉性。结合上述案件，笔者认为对行政机关自纠行为展开合法性审查时，应关注如下要点：

一、 行政自纠行为的作出是否符合正当程序原则

“程序正当” 是依法行政的基本要求。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知相关事实，并给予其陈述和申辩的机会。

当前法律体系下并无明确规定行政机关应如何对自身行为进行纠错，此时应适用正当程序原则来弥补立法缺位。在正当程序要求下，行政机关作出纠正决定时，应以书面方式事先告知拟认定的事实、适用的法律、明确的内容，赋予相对人陈述和申辩的权利。行政机关未经正当程序擅自撤销已作出的行政行为，对相对人权利造成损害的，应被认定为程序违法。在黄某案中，法院二审正是运用正当程序原则，实现了法律效果和社会效果的统一。

二、 行政自纠行为的作出是否具有充分的事实依据

行政自纠行为本质上是行政机关作出的一个新的行政行为，其目的是变动原行为的效力。因此，法院需审查行政机关认定原行为存在“错误”时，是否具有充分的事实依据。

如果并无明确的事实和法律依据表明原行政行为确实存在错误，相应行政自纠行为应被司法裁判予以撤销。在黄某案中，黄某是在镇政府现场监督指导下进行整改并验收合格的，镇政府以“违法行为轻微且已自行整改”为由作出了终局性认定。后续虽然测绘结果不同，但镇政府无法证明前次测绘有误而此次必对，其认定与现场检查确认的结果相违背，证据未达到“清楚而有说服力”的程度，故被判定撤销。

三、 审查行政自纠行为的作出是否明显不当

当行政机关发现原行政行为有误时，应慎重考量法的安定性。若允许行政机关随意变动已生效的行为，将破坏信赖利益。行政机关应综合考量：相对人对错误的产生是否具有过错、自纠行为是否侵害信赖利益、是否影响社会公共利益、是否采取了补救措施等。

当相对人对错误并无过错，且纠错将对当事人造成重大不利影响，而对公共利益并无损害时，行政机关应考虑不予纠错或采取补救措施。在黄某案中，二审法院考虑到黄某对测绘误差并无过错且已积极整改，判定行政机关撤销不予处罚决定的裁量存在明显不当，依法予以撤销。

四、 结语

行政机关通过积极主动地改正自身错误是法治能力的体现，但行政纠错亦应 “依法纠错” 、 “合理纠错” 。当行政自纠行为不符合正当程序、欠缺事实依据或明显不当时，司法机关仍应作出否定性评价，以维护相对人的合法权益和行政法律关系的稳定性。

注释：

[1] 该案被评选为上海法院 2021 年度十大行政审判典型案例。 [2] 《中华人民共和国最高人民法院公报》2007 年第 8 期。 [3] 《中华人民共和国最高人民法院公报》2021 年第 11 期。